有悲剧之父之誉的古希腊悲剧诗人埃斯库罗斯有几行诗唱诵了恐惧的激情对于人类正义的重要性： 灵魂之中，有一佳在，恐惧发焉，让恐惧居高临下，充当它的监察。

四、细化完善派驻条款的建议 从立法技术上讲，太过具体细化的立法安排若不合时宜，便会透支法律权威，束缚实践。与此同时，《监察法》第9条关于地方各级监察机关产生办法的规定，并不符合它们产生、组成和任免的实际操作，必须尽快通过法律解释或全国人大常委会决定，或在时机成熟时修改法律等方式来加以完善：（1）第7条第2款应当增设在省、自治区内按地区设立的监察委员会作为第二级地方监察委员会。

其意蕴有三：一是，组织上区别于内设机构，独立设置于一级政权体制之外。此种做法究竟基于何种考量，尚需进一步探寻。（1）作为派出机构的人民检察院。从我国地方制度实践来看，行政区和开发区之间也并非完全互斥，反而大体趋势是融合和改编。我国这种一元权力结构和权力的二层级架构决定了，监察机关乃是人大之下行使监察职能的专责机关，国家各级监察委员会都由对应的权力机关产生，对其负责，受其监督。

（2）鉴于法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位还是一个不确定的概念，以此为衡量是否派驻之依据难免过于主观，有失公允。[4] 新修改的《中国共产党章程》第45条规定：党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组，结合纪检监察合署办公原则来看，各级监察机关也将向本级中国共产党机关及国家机关全面派驻。三是，职权上直接或间接来源于派出主体。

一方面，从本款可以的表述来看，即便有关单位符合该性质，也并非必须派驻。宪法授权的主体是制宪主体，严格讲不是授权，而是职权。所谓法律法规授权的组织，要求有二：（1）授权的对象是非国家机关，否则，任何法律法规规定权限的机关，也都可称为法律法规授权的组织，这显然是扩大性解释。（一）参考经验 1.从地方政府组织规范来看，有2种参考对象。

（3）派驻机构实质上对派出主体负责。[4]（1）对本级党组织的工作部门、办事机构和派出机构的派驻，例如省纪委监委驻省委宣传部纪检监察组、驻某党工委纪检监察组。

但是，从各国特别地方制度发展经验来看，行政区和开发区之间并不是非此即彼的关系。（3）按照《全民所有制工业企业法》经营管理的全民所有制企业以及个别特殊中央企业。[19]《监察法》第12条第1款规定的是可以向……等派驻或派出……，看似只涉及设立而无关撤销。（1）国有企业管理人员行使公权力。

因此，哪种方案更优化，需仔细衡量。过勇：《中国纪检监察派驻制度研究》，载《国家行政学院学报》2014年第2期。（2）授权的内容不得超出公共事务管理的范围，因为现行宪法明确规定了监察权、检察权、审判权必须依法独立行使。（2）从央地关系看，行政权更注重中央事权和地方事权之间的权限分配与衔接协调，司法权则更多情况下被视作一种中央事权，而从监察一体化的组织目标和全国一盘棋的改革目标来看，监察权配置应该说更加强调中央事权。

[12]例如，《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》（财企函[2003]9号）的意见是从企业资本构成和企业控制力两个方面认定是否属于国有企业。监察派驻范围是国有（独资）企业，还是包括国有控股企业和国有资产占主导的企业，乃至符合一定条件的国有参股企业和中外合资企业？对此，除了考虑是否属于参公管理外，还需将国有企业的概念严格限缩至全民所有制企业，避免因概念不明确导致的不必要争议。

其次，宪制职权并非《立法法》第9条规定的法律特别保留事项，而是宪法相对法律之特别保留事项。《人民检察院组织法（修订草案）》（二次审议稿）第24条采取的表述是辖区内特定区域。

《监察法》第1条关于立法目的明确提出实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作。（2）在组织关系上，属于独立一级的监察机关。从我国地方制度实践来看，行政区和开发区之间也并非完全互斥，反而大体趋势是融合和改编。在监察体制改革背景下，我国国家监督体系形成人大机关监督-专责机关监督-内部自治监督的三维共治格局。监察委员会派驻机构与其派出主体之相对地位，得以透视出派驻机构在权、名、责三要素上相对于派出主体处于一种游走于形式分离与实质牵连之间的矛盾处境。综上所述，《监察法》第12条第1款所列举的单位，可以归纳划分为四类：（1）实施公务员法管理的单位，包括党和国家机关、政协机关、各民主党派机关和工商联机关。

建议通过出台法律解释，对差异化授权的依据、标准和限度等进行统一规定，同时明确监察派驻形式究竟是常态性派驻还是临时性派驻，是一事一授权还是一次授与，终身享有等问题。其意蕴有三：一是，组织上区别于内设机构，独立设置于一级政权体制之外。

另一方面，前者相对后者在权、名、责的内在实质上还具有牵连性，这表现在统一管理、行为监督和责任兜底三个方面。理由如下：（1）个别特殊中央企业（主要指中国铁路总公司和中国投资有限责任公司），其在国家社会经济发展过程中所承担的责任较为特殊，属于国务院直属部级单位，属于监察全覆盖对象。

（ 4）具体而言，对于非参公管理的单位，一方面，监察机关原则上不对其派驻，同时纪检机关以派驻纪检组的名义对其内部纪检监察部门进行业务指导并合署办公。分歧由此产生：省人大常委会产生的地区（盟）监察委员会，应该定性为独立的一级监察机关，还是省监察委的派出机关？ 地区盟旗等行政区设立的监察委员会，应该定性为独立一级的监察机关，而不是上级监察机关的派出机关。

[22]参见秦前红：《中国政治体制改革试点模式需解决好四大问题》，《中国法律评论》2017年第4期。所谓统一管理，就是我们所说的派驻统管，有别于双重管理，是领导体制层面的问题。2.从检察院组织规范来看，有3种参考对象。此次派驻改巡回试点，一定程度上被视作监狱派驻检察室之终结，但颇为吊诡的是，此前《人民检察院组织法（修订草案）》（一审稿）针对监狱派驻检察室有关事项却在第23条作了专门规定，修订草案（二审稿）第25条延续了该规定。

同时，考虑到监察委员会派驻监察机构、派出监察专员二者之相似性，避免冗杂，本文合称监察委员会派驻机构或派驻机构。最后，即便有关法律贵为基本法律、有关事项贵为保留事项，仍仅能重复、细化或援引宪法关于宪制职权的规定，而不得创造新的宪制职权。

究竟是确认形式的直接取得，抑或转移形式的间接取得？根据授权的表述，其实很难有确切结论。四是，财物上由派出主体资助。

可知的是，《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》第4条作为内部规范[23]，要求乡镇派驻检察室以乡（镇）地域、人口、经济状况和工作需要为实质要件，以省一级人民检察院审批为程序要件。（3）对于国有独资、控股或者国有资产占主导的公司，尽管有的观点认为应当根据具体情况认定其是否属于国有企业[12]，但其经营管理并不施行厂长（经理）负责制，而是遵循《公司法》，实行市场化运作并以股东会或股东大会作为最高权力机构，故而即便其中可能存在一定监察对象，原则上仍不宜对其进行派驻。

（二）派驻区域不应包括地区盟旗等行政区 有一种解读认为，地区盟旗等行政区不设本级人大，故应由省级监察委派驻监察机构。三是，管理权限上相对独立于派出主体而自主办案。同时，此二者也无法周延涵盖全部地方区域。既然需要设立，当然也可能撤销。

（3）对人民政协机关的派驻，例如省纪委监委驻省政协机关纪检监察组。该观点出发点值得肯定，缺陷在于，法律或法规授权、行政授权、专门授权等的授权主体都是某个宪制机关，但宪法（至少成文宪法）制定主体应当是全体国民或专门制宪机关而非议会。

其意蕴有三：一是对人的监管，即工作人员之日常活动接受派出主体之监督管理。《监察法》第7条第2款关于地方各级监察机关的分级设置，无法为这些监察委员会作为一级独立监察机关的法律地位提供充分的组织法依据。

近期公布的修订 草案（二审稿）则删去了跨行政区划人民检察院有关内容。（2）从可能性来看，如果监察派驻抵牾人民代表大会这一根本政治制度，那么就难以设立。